L’URBANISME DANS LA LOI GRENELLE 2

Sans vouloir critiquer ou démonter une « noble » loi, qui s’avère être un condensé de bonnes intentions (dont beaucoup sont reprises du Grenelle 1) pour un changement de modèle du développement, je vous propose un petit décryptage sur l’un des 9 domaines traités dans le Grenelle 2 : l’urbanisme.

Cette loi, portant engagement national pour l’environnement est un véritable monument législatif (un monstre a même dit la secrétaire d’Etat à l’Ecologie) pour 3 raisons :  

-          L’ambition de traduire les recommandations des comités opérationnels du Grenelle de l’Environnement en vue de permettre le changement de modèle du développement,  

-          Un champ d’application très large couvrant 9 domaines,les bâtiments, l’urbanisme, les transports, l’énergie, la biodiversité, les risques, la santé et les déchets, la gouvernance,  

-          La modification de très nombreux codes législatifs, notamment (urbanisme, construction et habitat, patrimoine, expropriation, environnement, douanes, route, voirie routière, rural et pêche maritime, minier, finances, impôts, monétaire, commerce, consommation, santé publique, dispositions administratives, sanctions administratives et pénales, justice administrative, et enfin code général des collectivités territoriales), et la publication de 201 décrets.  

Quelques remarques générales avant celles concernant l’urbanisme :

-          Une appréciation complète ne pourra être formulée que lorsque les textes réglementaires auront été publiés, décrets, mais aussi arrêtés et circulaires,  

-          La loi privilégie le pilier préservation de l’environnement du développement durable par rapport aux deux autres piliers qui sont le développement économique et le développement social, ce qui peut avoir des conséquences négatives pour l’aménagement et l’urbanisme,

-          La loi prévoit des évaluations des politiques et de leurs impacts du seul point de vue environnemental, la composante économique en est malheureusement absente,

-          Enfin la loi prévoit de multiples schémas et organismes qui complexifient encore le contexte administratif de gestion ainsi que le fonctionnement des collectivités territoriales, sans doute au-delà du raisonnable.

Remarques concernant un des 6 titres de la loi : l’urbanisme

La loi renforce le code de l’urbanisme afin de favoriser un urbanisme et un aménagement des territoires économes en ressources foncières et énergétiques, mieux articulés avec les politiques d’habitat, de développement commercial et de transports tout en améliorant la qualité de vie des habitants.

Dans son Titre I, Chapitre II Urbanisme, la loi Grenelle 1 fixe aux collectivités locales des objectifs relatifs à la lutte contre l’étalement urbain et la revitalisation des centre villes, et prévoit des outils - à prendre en compte dans le droit de l’urbanisme – qui leur permettront de conditionner la création de nouveaux quartiers, d’opérations d’aménagement à dominante d’habitat ou de bureaux à la création ou au renforcement correspondant des infrastructures de transport, ainsi que de prescrire, dans certaines zones, des seuils minimaux de densité ou des performances énergétiques supérieures à la réglementation.

Cet objectif n’est pas nouveau. La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « loi SRU) fixait aux documents d’urbanisme (SCoT, PLU et cartes communales) les objectifs suivants :

-          « 1 L'équilibre entre le renouvellement urbain, un développement urbain maîtrisé, le développement de l'espace rural, d'une part, et la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des espaces naturels et des paysages, d'autre part, en respectant les objectifs du développement durable ;

-          « 2 La diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l'habitat urbain et dans l'habitat rural, …en tenant compte en particulier de l'équilibre entre emploi et habitat ainsi que des moyens de transport et de la gestion des eaux ;

-          « 3 Une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux, la maîtrise des besoins de déplacement et de la circulation automobile, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.

Ces dispositions ont été renforcées par les lois du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (obligation d’un pourcentage de logement sociaux dans des secteurs délimités du PLU).

La Loi Grenelle 2 renforce les objectifs assignés aux documents d’urbanisme (Schémas de Cohérence Territoriale SCOT, PLU, cartes communales) : équilibre entre développement urbain et utilisation économe d’espace, diversité des fonctions urbaines et mixité sociale, réduction des émissions de GES et maitrise de l’énergie ainsi que diverses préoccupations environnementales (biodiversité, risques, etc.). Elle tend à généraliser l’établissement de SCOT sur l’ensemble du territoire. Elle donne à l’Etat la possibilité de qualifier de projet d’intérêt général (PIG) certaines mesures de mise en oeuvre des directives territoriales d’aménagement. Elle assure l’intégration dans le PLU des objectifs du projet d’aménagement et de développement durables et du SCOT. Elle prévoit la possibilité d’une densité minimale de densité de constructions à proximité des transports en commun en site propre (TCSP).

L’échelon d’intercommunalité est privilégié en favorisant le rôle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le préfet voit son rôle élargi en matière de contrôle de légalité, si le PLU est en contradiction avec un PIG. La loi définit ce qui peut être qualifié de PIG par l’Etat.

Ces mesures permettent-elles, à elles seules, d’infléchir l’étalement urbain et l’urbanisation ?

Malgré leur intérêt indéniable, on peut en douter, dans la mesure où les causes profondes de ce mouvement ne relèvent pas exclusivement des instruments d’urbanisme, mais doivent être analysées en regard du fonctionnement du marché foncier, des politiques d’habitat ou de la gestion des déplacements, sans compter les incohérences entre les politiques pratiquées par les trop nombreux acteurs publics territoriaux dont les compétences interfèrent.

Au niveau de la gouvernance, la difficulté provient :

-          D’une part de la multiplication des textes qui encadrent l’action des collectivités territoriales en matière d’urbanisme,

-          D’autre part de la non hiérarchie des collectivités les unes par rapport aux autres, ce qui ne permet pas un emboitement de conformité des décisions entre les Régions, les départements et les communes ou leur regroupements, seuls s’imposant les textes de l’Etat et de l’Union Européenne (directives traduites en lois nationales).

La loi a créé de multiples textes qui couvrent des champs nouveaux ou qui modifient les documents existants. Certains sont prescriptifs et s’imposent donc à tous, d’autres traduisent plutôt des orientations qui encadrent les actions des collectivités qui doivent soit en « tenir compte » soit « être cohérents ».

Certains de ces textes doivent être élaborés au niveau des communes et de leurs regroupements ; pour en citer quelques uns : les plans de prévention des risques technologiques, naturels et d’inondations, le schéma d’urbanisme commercial, les Plans locaux d’habitat (PLH), les Agendas 21, etc…….

En outre la loi crée divers conseils et comités chargés d’animer cette politique nationale.

Cette avalanche de textes aura trois conséquences évidentes :

-          Une complexification des procédures, difficiles à assimiler et à mettre en oeuvre par les petites communes qui sont en majorité, sauf à se mettre en intercommunalité ; ces procédures peuvent se révéler délicates en matière de cohérence à assurer entre les divers niveaux territoriaux, d’autant plus que les délais de sortie des divers documents sont les mêmes. Explication et formation sont indispensables,

-          La nécessité soit de recourir massivement à des bureaux d’études spécialisés soit de recruter des collaborateurs compétents, ce qui entraînera des coûts élevés,

-          Une multiplication du contentieux basé sur la non cohérence des documents des diverses collectivités, contentieux qui pourrait en particulier geler l’offre foncière et donc renchérir encore le prix des logements.

Que comprendront les citoyens ? A quand une véritable simplification des procédures?

La réforme des collectivités territoriales en cours apportera-t-elle une réponse satisfaisante ?

Si les objectifs des lois Grenelle 1 et 2 sont ambitieux et marquent bien un changement profond, la réalité sera celle qu’en feront l’ensemble des acteurs en charge d’appliquer ces lois ; ceux-ci sont très nombreux en dehors de l’Etat, les collectivités territoriales, les multiples agences, les entreprises et en définitive les citoyens qui devront être convaincus de la nécessité de mettre en oeuvre les mesures prévues et de les supporter financièrement.

L’information des élus et du citoyen ainsi que la formation des professionnels sont indispensables pour assurer le changement mais il faut s’en donner les moyens ! et pour ça …. la loi n’a rien prévu !

Nathalie GRENIER